شبکه اجتهاد اجتهاد و اصول فقه, حکومت و قانون, اقتصاد و بازار, عبادات و مناسک, فرهنگ و ارتباطات, خانواده و سلامت
استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران گفت: تحلیل فرآیندمحوری کارآمدی قانون‌گذاری بر روش بررسی و رسیدگی‌های پارلمان به قانون تمرکز می‌کند؛ اینکه پارلمان چگونه لوایحی را که قوۀ مجریه تقدیم مجلس کرده، موردبررسی قرار داده است. آیا این بررسی‌ها کارآمد بوده است؟ آیا طرح‌هایی را که نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به‌جهت اختیاری که قانون اساسی به آنها داده، به مجلس ارائه کردند، موفقیت‌آمیز بوده است؟ با بررسی تک‌تک این موارد می‌توان کارآمدی مجلس را مشخص و معین کرد.
به گزارش شبکه اجتهاد، دکتر خیرالله پروین، استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران در گفتگو با «رویش اندیشه» با موضوع «آسیب‌شناسی و کارآمدی نظام قانون‌گذاری» را مورد واکاوی قرار داده است. او تصریح دارد مهم‌ترین وظیفۀ پارلمان یا مجلس یا قوۀ مقننه قانون‌گذاری است که قلب تپندۀ دموکراسی و مردم‌سالاری امروز در نظام حکمرانی به شمار می‌رود. منظور اصلی از قوۀ مقننه، نیروی خودجوش جامعه است که به وضع قواعد می‌پردازد.
جایگاه و اهمیت قوۀ مقننه چیست و چه وظایف و مسئولیت‌هایی برعهده دارد؟
پروین: در تمامی نظام‌های حکومتی و حاکمیتی معاصر، قوۀ مقننه در میان سایر قوا و نهادها از جایگاه بسیار بالایی برخوردار است. قوۀ مقننه نهادی قانون‌گذار است و علاوه بر آن، ضمانت اجرای قانون را در دست دارد و این ضمانت در حاکمیت و حکمرانی بسیار مؤثر و اثرگذار است. ارزش و جایگاه قوۀ مقننه از آن جایی که نمایندگان به‌طور مستقیم از جانب مردم انتخاب می‌شوند و به نمایندگی از مردم به اعمال حاکمیت می‌پردازند، بیش از دیگر قوا است و لذا در نهادهای حاکمیتی قوۀ مقننه از جایگاه والا و بالایی برخوردار است. حضرت امام‌خمینیرحمه‌الله‌علیه هم فرمودند که مجلس شورای اسلامی در رأس امور است و واقعیت امر هم نشان‌دهندۀ این مطلب است؛ اما این در رأس اموربودن مجلس، بستگی به ایفای نقش و توانی دارد که قوۀ مقننه در قانون‌گذاری و نظارت به کار می‌گیرد.
قانون‌گذاری یکی از جلوه‌های اعمال حاکمیت است و اساساً توسط قوۀ مقننه اعمال می‌شود. قوۀ مقننه در دنیا عهده‌دار دو وظیفه است؛ اولین وظیفۀ آن قانون‌گذاری و دومین وظیفۀ آن نظارت است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۵۸ و همچنین در اصل ۷۱، صلاحیت عام قانون‌گذاری را از آنِ مجلس شورای اسلامی قرار داده است و به‌صراحت به این وضعیت پرداخته است و لذا نمایندگان مجلس بعد از آنکه اعتبارنامۀ آنها به تأیید می‌رسد و تصویب می‌شود، دیگر صرفاً نمایندۀ حوزۀ انتخابی خودشان نیستند. در قانون اساسی آمده است که نمایندگان بعد از تصویب اعتبارنامه، دو وضعیت پیدا می‌کنند و این دو وضعیت بیانگر نقش اساسی و مهم نمایندگان محترم است.
وظیفۀ اول، ملّی است؛ یعنی طبق قانون اساسی، نمایندگان مجلس بعد از تصویب اعتبارنامۀ خود، در برابر ملت مسئول هستند. به‌عبارت دیگر آنها فقط نمایندۀ حوزۀ انتخابی خودشان نیستند. البته وظایف حوزۀ انتخابی خود را بر عهده دارند ولی در قبال قانون‌گذاری و در قبال مسئولیت خود در برابر تمام مردم ایران مسئول‌اند.
وظیفۀ دومی که یک نمایندۀ مجلس بعد از تصویب اعتبارنامۀ خود پیدا می‌کند، کلی‌بودن است؛ یعنی او در تمام مسائل داخلی و خارجی کشور حق اظهارنظر دارد و می‌تواند در آنها ورود پیدا کند و در این خصوص طبق وضعیتی که در قانون اساسی آمده، حق سؤال و حق تذکر و حق استیضاح دارد که بالاترین ضمانت اجرای ایفای نقش نمایندگی در مجلس شورای اسلامی است.
به‌نظر شما قانون‌گذاری و قانون چه معانی داشته و چه برداشت‌هایی از آن صورت می‌گیرد؟ جایگاه قوۀ مقننه در این راستا چیست؟
پروین: قانون‌گذار به‌معنای آورنده و واضع قانون است و در سه معنا به کار می‌رود؛ اولین معنای آن پیشنهاد‌دهندۀ قانون است. دومین معنای آن، واضع قانون به‌معنای آن کسی که قانون را وضع می‌کند و سومین معنای آن هم عضو مجلس قانون‌گذاری است که در اصطلاح حقوقی به آن قانون‌گذاری گفته می‌شود.
قانون‌گذاری عبارت است از مقامی که به‌مناسبت قدرت مخصوصی که دارد، قانون را وضع می‌کند و همچنین از قدرت مزبوری که در اختیار دارد، ضمانت اجرایی را برای این قانون وضع می‌کند. تقریباً می‌توان گفت که این یک تعریف خلاصه‌ای از قانون‌گذاری است. قانون‌گذاری از جمله وظایف مهم و اساسی و پایه‌ای و ریشه‌ای نمایندگی پارلمان است و حاصل ارائۀ طرح یا لایحه است که از قبل به مجلس شورای اسلامی ارائه شده باشد. مستحضر هستید که طبق قانون اساسی در نظام حقوقی ما نمایندگان مجلس از اختیار و توانایی برای ارائۀ طرح برخوردار هستند و هم دولت برای تقدیم لایحه به مجلس، از چنین توانایی برخوردار است، اما خروجی نهایی این قانون‌گذاری در دست نمایندگان مجلس است.
قوانین در عام‌ترین معنای خود، روابط ضروری هستند که از ماهیت اشیاء ناشی می‌شوند؛ چون همۀ موجودات دارای قوانین هستند و قوانین همان روابط موجود میان عقل آدمی و اشیاء مختلف است که به دو دسته تقسیم می‌شوند: قوانین الهی و قوانین موضوعه.
قوانین الهی قوانین ثابت، پایدار، ازلی، ابدی، فرافردی، فراجمعی، فرادولتی و فراحکومتی هستند و اساساً واضع آنها خداوند است که اساسی‌ترین و اصلی‌ترین قانون‌گذار است؛ یعنی در بحث قانون‌گذاری می‌گویند: کسی صلاحیت قانون‌گذاری را دارد که در قانون‌گذاری منفعت نداشته باشد و همچنین به وضعیت گذشته آگاه باشد و وضعیت آینده را هم بداند. کسی غیر از خداوند این شرایط را ندارد. این اوصاف تنها مخصوص خداوند است؛ اما در یک سری امور بشری که وارد می‌شویم، ممکن است در قوانین الهی وضعیتی برای آن روشن نشده باشد یا به‌تعبیر دیگر خداوند امور را به خود افراد واگذار کرده که ببیند این بشری که خلیفۀ خدا روی زمین است، چه اندازه در ادارۀ امور جامعِ خویش توانا است. لذا یک سری امور که در فقه شیعه هم به‌عنوان منطقه‌الفراغ وجود دارد، به خود بشر واگذار شده و مجلس شورای اسلامی در این خصوص می‌تواند قانون‌گذاری کند و اساساً قوانین موضوعه ناشی از عقل هوشمند انسان است و این اختیار را دارد که به‌صورت بالقوه بتواند قوانینی را برای امور جامعه و برای ادارۀ جامعه و روابط افراد و روابط انسان‌ها با یکدیگر تصویب کند.
مهم‌ترین وضعیت و ویژگی که قوۀ مقننه دارد، این است که نمایندۀ مردم‌سالار مردم است. هیچ‌کدام از نهادهای دیگر این ویژگی اساسی و بالقوه را ندارند. لذا قوۀ مقننه سازوکاری است که قواعد کلی و لازم‌الاجرا را وضع می‌کند و همچنین وظیفۀ تقنین را بر عهده دارد. مهم‌ترین وظیفۀ پارلمان یا مجلس یا قوۀ مقننه قانون‌گذاری است که قلب تپندۀ دموکراسی و مردم‌سالاری امروز در نظام حکمرانی به شمار می‌رود. منظور اصلی از قوۀ مقننه، نیروی خودجوش جامعه است که به وضع قواعد می‌پردازد.
کارآمدی به چه معنا است و کارآمدی در حوزه قانون‌گذاری در چه شرایطی حاصل می‌شود؟
پروین: کارآمدی فرآیند قانون‌گذاری در سه سطح قابل‌بحث است. در سطح رفتاری، در سطح ساختاری و در سطح کارگزاری. برای تحلیل این موضوع باید به این بپردازیم که سطح کارآمدی رفتار به چه معناست.
سطح کارآمدی رفتار به این معناست که رفتارها و رویه‌هایی که منجر به قانون‌گذاری می‌شود تا چه حد کارآمد هستند و می‌توانند قانون کارآمد و باکیفیتی را تولید کنند. پس ابتدا به رفتارها و رویه‌هایی که در این خصوص وجود دارد، می‌پردازیم. سطح کارآمدی ساختار هم به این معناست که ساختارهای موجود در نظام پارلمانی جمهوری اسلامی ایران تا چه اندازه می‌توانند به تولید قانون کارآمد کمک کنند. منظور از این ساختارها هم مصادیقی همچون احزاب سیاسی، روابط بین قوا و ساختارهای دیگری است که در این بحث قابل‌بررسی است. سطح کارآمدی کارگزار به این معناست که کارگزاران و بازیگرانی که در تصویب قانون نقش دارند و مصداق اصلی آن نمایندگان هستند تا چه میزان کارآمد و توانمند هستند و این هم بستگی به تجربه، تحصیلات و سن آنها دارد و از جمله شاخص‌های دیگری که در بحث این سطح سوم کارگزاری مطرح است.
پس قانون‌گذاری نتیجۀ وضعیتی است که این سه سطح را داشته باشد: سطح رفتاری، سطح ساختاری و سطح کارگزاری. اگر این سه سطح با هم هم‌سو و هم‌جهت نباشند و تناسب نداشته باشند، نمی‌شود انتظار نتیجۀ قانون‌گذاری را به‌عنوان قانون کارآمد داشت.
حال سؤال پیش می‌آید که چه قانون و چه نوع حکومتی کارآمد است؟ امروزه در تمام نظام‌های سیاسی دنیا چه در نوع نظام لیبرال و چه در نوع نظام جمهوری اسلامی ایران میزان کارآمدی حکومت بستگی به رضایت مردم دارد؛ یعنی اگر مردم از وضع موجود راضی بودند و با خیال راحت به زندگی روزمرۀ خود پرداختند، پس این مقیاس، نشان‌دهندۀ کارآمدی آن حکومت و آن حکمرانی است و در بحث قانون‌گذاری هم این مسئله وجود دارد که باید ببینیم سیستم قانون‌گذاری ما چه اندازه بر اساس این سه سطح رفتاری، ساختاری و کارگزاری توانسته است قانون‌گذاری کند که موردرضایت مردم قرار بگیرد. عملکرد سازمان‌ها را امروز بر اساس جنبۀ کارآمدی آن می‌سنجند و عملکرد قوۀ مقننه را هم بر اساس جنبۀ کارآمدی قانون‌گذاری آن که با استفاده از معیارهای امروزی و معیارهای حکمرانی که موردتوجه سیستم‌های حکومتی قرار گرفته، باید ارزیابی و سنجش کرد تا بدانیم چه اندازه این قانون‌گذاری کارآمد است.
کارآمدی با واژگانی مانند اثربخشی، تقرب به هدف و نیل به اهداف مترادف شده است؛ یعنی اگر وضعیتی اثربخش باشد، به هدف نزدیک باشد و اساساً سیستم را به هدف برساند، آن وضعیت کارآمد است. این تعریفی است که از کارآمدی وجود دارد. البته تعاریف متعددی از کارآمدی ارائه شده ولی تعریف دیگری که بخواهیم بیان کنیم چنین است که کارآمدی عبارت می‌شود از توانایی استفاده از حداقل منابع در جریان رسیدن به اهداف. یک سازمان کارآمد، سازمانی است که بتواند با حداقل منابع به هدف موردنظر و ازپیش‌تعیین‌شده برسد. تعریف دیگری هم برای کارآمدی در معنای عام و گسترده وجود دارد که عبارت است از حصول و تحقق بالاترین سطح رضایتمندی. این یک تعریف عام برای کارآمدی است که مفهومی گسترده است و واقعاً کارآمدی را در تمام عرصه‌ها و در همۀ زمینه‌ها تبیین می‌کند؛ مثلاً مصرف‌کننده‌ای که بهترین استفاده را از یک کالای مصرفی می‌برد یا فروشنده‌ای که به فروش و سود مدنظر خود دست می‌یابد، به‌نوعی به کارآمدی دست یافته است؛ یعنی در مصرف‌کننده‌ای که از کالایی که خریده و برای آن هزینه کرده و بهترین استفاده را کرده و تولید‌کننده‌ای که با کمترین هزینه توانسته است به هدف خود که تولید است برسد، کارآمدی محقق شده است. دولتمردی که حکمرانی آن موجب رضایت اکثریت مردم است و نظام قضایی آن، رضایت مراجعان را کسب کرده باشد، کارآمد است. قانون‌گذاری که با مصوبات، تصویب‌ها و با عملکرد رفتاری و ساختاری و کارگزاری خود توانسته باشد که رضایت اکثریت جامعه را کسب کند، می‌توان گفت که کارآمد است و لذا امروزه این‌ها الگوهایی هستند که برای ارزیابی نظام‌های حقوقی و برای دولتمردان و حکمرانی و اساساً برای کارگزاران به کار گرفته می‌شود.
ملاک کارآمدی نهادهای حکمرانی در حوزۀ قانون‌گذاری چیست؟
پروین: زمانی این امر مشخص می‌شود که عملکرد دولت کارآمد بوده باشد. امروزه آنچه موردقضاوت شهروندان قرار می‌گیرد همین کارآمدی است؛ یعنی آنچه موجب می‌شود تا شهروندان درمورد حکمرانان، درمورد نهادها و درمورد قوای سه‌گانه و از جمله قوۀ مقننه قضاوت کنند، همین وضعیت کارآمدی است و باید ارزیابی و نظرسنجی کرد تا مشخص شود که مردم از چه وضعیتی از نوع حکمرانی رضایت دارند و اساساً رضایت آنها جلب شده است؟
کارآمدی و کارایی یکی از نشانه‌های استفادۀ صحیح و بهینه از منابع است. صرفاً منابع، منابع مالی نیست بلکه منظور منابعی است که در دست کارگزاران قرار گرفته است؛ یعنی نهاد یا سازمانی که کارآمد است، قطعاً اتلاف منابع کمتری دارد و همچنین استفادۀ بهینه‌ای دارد و در عین حال کارآمدی دارای درجاتی است که بالاترین سطح کارآمدی، کارآمدی بهینه است که هیچ منبعی در آن به هدر نمی‌رود و استفادۀ صحیح و درست را از منابع دارد.
حال سؤال این است که چه قانون‌گذاری کارآمد است؟ یکی از مؤلفه‌های کارآمدی قانون و قانون‌گذاری، فرآیند و اصول و ویژگی‌های قانون‌گذاری است؛ به این معنا که قانون‌گذار، قانونی جامع و دارای اصول و ویژگی‌های ماهوی و ذاتی تصویب کند و فرآیند قانون‌گذاری هم منجر به قانون جامعی بشود که ویژگی‌های قانون و اصول قانون‌گذاری را داشته باشد و در نهایت آن وضعیت فرآیند کارآمدی را با خود به دنبال داشته باشد. در ارتقای کارآمدی پارلمان عوامل مختلفی دخیل هستند. برخی از آنها مربوط به ساختارها و اختیارات و صلاحیت‌هایی است که قانون‌گذار دارد. عواملی همچون ساختار توزیع قدرت در جامعه، ساختار درونی مجلس، ساختار حزبی و انتخابات حاکم، تحولات بزرگ سیاسی و اقتصادی و همچنین نقش کنشگران و بازیگرانی همچون رئیس مجلس قانون‌گذاری، ظرفیت و توانمندی نمایندگان، احزاب و گروه‌های ذی‌نفوذ هم در این زمینه مهم هستند؛ یعنی قانون‌گذاری کارآمد بستگی به این وضعیتی دارد که در اینجا ذکر شد.
اگر قانون‌گذار به‌خوبی آموزش و تربیت دیده باشد، می‌تواند قانون‌گذاری حرفه‌ای باشد و به فنون و ظرافت قانون‌گذاری آگاه باشد. پس نمی‌شود که به همین آسانی از فردی که آموزش ندیده و وضعیت‌های مناسب قانون‌گذاری برای او تبیین نشده است، انتظار قانون‌گذاری کارآمد داشت. اگر در انتخاب قانون‌گذاران به این سرمایه توجه نشود، قطعاً شاهد ارتقای سطح کارآمدی قانون‌گذاری نخواهیم بود. پس در انتخاب کارگزاران برای قانون‌گذاری و قانون کارآمد باید به این وضعیت توجه شود.
در حقیقت برای بررسی کارآمدی قانون‌گذاری باید به کارآمدی مجلس توجه داشته باشیم؛ یعنی سه سطح رفتاری، ساختاری و کارگزاری به کارآمدی مجلس هم بستگی دارد. آن هم مجلسی که مطابق اصول قانون اساسی عمل کرده باشد. لذا در قانون اساسی مطابق اصل ۵۸ و اصل ۷۱، صلاحیت عام قانون‌گذاری از آن مجلس شورای اسلامی است و هیچ نهاد دیگری این صلاحیت عام را ندارد.
اگر در قانون اساسی ما صلاحیت‌های استثنایی و جزئی برای بعضی از نهادهای دیگر به رسمیت شناخته شده است؛ مثل آنچه در اصل ۱۰۸ قانون اساسی است یا آنچه مربوط به شورای‌عالی امنیت ملی است یا آنچه مربوط به شورای‌عالی انقلاب فرهنگی است؛ اما طبق اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت عام قانون‌گذاری از آن مجلس شورای اسلامی است. در اینجا دو محدودیت وجود دارد که این محدودیت در اصل ۷۲ قانون اساسی ذکر شده است. اولین مورد قانون اساسی است و دومین مورد هم شرع مبین اسلام است؛ یعنی مجلس در قانونی که وضع می‌کند باید دقت داشته باشد که مغایرتی با این دو وضعیت نداشته باشد. البته از آنجایی که یک مرجع نظارتی به نام شورای نگهبان وجود دارد، این نهاد نیز وضعیت موجود را بررسی می‌کند و در آنجایی که با آن دو مورد مغایرت داشته باشد برای تصحیح این وضعیت به مجلس عودت داده می‌شود ولی باز هم مجلس در اینجا صاحب‌اختیار است و می‌تواند نظر شورای نگهبان را بپذیرد و یا نپذیرد و آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع دهد. پس در اینجا ما می‌بینیم که مجلس شورای اسلامی کاملاً یک صلاحیت عامی دارد؛ اما این صلاحیت عام بستگی به این دارد که مجلسی کارآمد، با افرادی توانا و در عین حال کارگزارانی باتجربه باشند و سطح تحصیلات علمی آنها در زمینه‌های مختلف در سطح عالی باشد.
حال برای اینکه بررسی کنیم آیا قوانین کارآمد هستند یا نه، باید اهداف و انتظاراتی که در نظام جمهوری اسلامی ایران درمورد مجلس شورای اسلامی وجود دارد و اهداف و انتظاراتی که مردم نسبت به مجلس شورای اسلامی دارند، مدنظر قرار دهیم و آنها را بسنجیم که آیا قانون مصوب مجلس شورای اسلامی محقق‌کنندۀ اهداف و انتظارات نظام جمهوری اسلامی ایران و رضایتمندی مردم بوده است یا نه.
تحلیل فرآیندمحوری کارآمدی قانون‌گذاری بر روش بررسی و رسیدگی‌های پارلمان به قانون تمرکز می‌کند؛ اینکه پارلمان چگونه لوایحی را که قوۀ مجریه تقدیم مجلس کرده، موردبررسی قرار داده است. آیا این بررسی‌ها کارآمد بوده است؟ آیا طرح‌هایی را که نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به‌جهت اختیاری که قانون اساسی به آنها داده، به مجلس ارائه کردند، موفقیت‌آمیز بوده است؟ با بررسی تک‌تک این موارد می‌توان کارآمدی مجلس را مشخص و معین کرد.
سیاست‌گذاری تقنینی به چه نحوی صورت می‌گیرد و چگونه در کارآمدی قانون‌گذاری نقش‌آفرینی می‌کند؟
پروین: نکتۀ دیگری که علاوه بر بحث کارآمدی در ارتباط با مجلس شورای اسلامی وجود دارد، بحث سیاست‌گذاری است. سیاست‌گذاری به‌معنای قانون‌گذاری به چهار مرحله تقسیم می‌شود. نخست مرحلۀ شکل‌گیری است که یک سیاست و پیشنهاد تقنینی صورت می‌گیرد. لذا اولین موضوع، سیاست و پیشنهاد تقنینی است که برای قانون‌گذاری صورت می‌گیرد که بر اساس نیازها، مسائل و ضرورت‌های نظام حکومتی و حاکمیتی و حکمرانی مطرح باشد و لذا اغلب دستگاه‌ها بر اساس نیازها و ضرورت‌ها اقدام به پیشنهاد یک وضعیتی برای قانون‌گذاری می‌کنند.
مرحلۀ دوم صورت‌بندی آن پیشنهاد است که آیا در قالب یک طرح صورت بگیرد یا در قالب یک لایحه؟ اگر در قالب یک طرح صورت بگیرد، قطعاً این از جانب نمایندگان مجلس صورت می‌گیرد. اگر در قالب یک لایحه صورت بگیرد هم قطعاً از جانب دولت صورت خواهد گرفت. آن‌وقت دولت با توجه به توانمندی‌های زیادی که دارد و همچنین با توجه به بدنۀ قوی کارشناسی که دارد، قطعاً روی لوایحی که می‌خواهد به مجلس تقدیم کند، کار بیشتری انجام می‌دهد که البته در بحث آسیب‌شناسی به بحث طرح‌ها و لوایح هم پرداخته می‌شود.
مرحلۀ سوم در سیاست‌گذاری، مرحلۀ مذاکره است؛ مذاکره‌ای که برای پیشنهاد یک طرح یا یک لایحه و چانه‌زنی در ارتباط با محتوا و جزئیات طرح و لایحه باید صورت گیرد. این مرحلۀ مذاکره بسیار مهم است که نمایندگان مجلس شورای اسلامی با توجه به وظیفه‌ای که دارند و وکالتی که از جانب مردم طبق اصل قانون اساسی دارند و همچنین با توجه به اینکه در برابر ملت به‌طور عام مسئولیت دارند، بتوانند در بحث پیشنهاد طرح یا لایحه، مذاکرات لازم را به عمل بیاورند و آن موقع در سطح کمیسیون‌ها و بعد در صحن علنی مجلس، این موضوع مطرح شود.
مرحلۀ چهارم و پایانی در سیاست‌گذاریِ قانون‌گذاری، مرحلۀ اجرا و نظارت بر اجرا و خط‌مشی‌های قانون‌گذاری است؛ یعنی وقتی که قانون تصویب شد، دیگر آن قانون رها نشود و به‌دنبال آن نظارت از جانب نمایندگان محترم، از جانب مجلس شورای اسلامی و با توجه به توانمندی‌ها و قدرت و بازوهای نظارتی که دارد، بر اجرای قانون کاملاً نظارت کند.
مجلس و قوۀ مقننه سازمان ساده‌ای نیست؛ بلکه سازمان بسیار پیچیده‌ای در سطح حکمرانی‌هایی است که در جهان وجود دارد و اعضای آن هم بسیار زیاد است. قوۀ مقننه و پارلمان و مجلس شورای اسلامی چند صد عضو دارد. همین چند صد عضو موجب پیچیدگی می‌شود. آن‌وقت افکار، گرایش‌ها، دیدگاه‌ها و وعده‌هایی که نمایندگان مجلس دادند، موجب می‌شود که یک سیاست‌گذاری قوی در سطح پارلمان به وجود بیاید. اگر نمایندگان مجلس بخواهند نمایندۀ فعالی برای جامعۀ خودشان باشند، قطعاً باید در تدوین خط‌مشی‌ها فعالانه شرکت داشته باشند و ایفای نقش کنند و در عین حال هماهنگی بسیار قوی داشته باشند.
تقریباً می‌توان گفت که از ابتدای دهۀ ۱۹۸۰ سیاست‌مداران و محققان به اهمیت ارتقای کیفیت قانون پی بردند و این در سطح سازمان ملل و در سطح سازمان‌های بین‌المللی و نهادهای حکومتی و حکمرانی مطرح شده و در واقع تمرکز بر ضرورت مقررات‌گذاری کمتر شده و بیشتر بر کیفیت قانون تمرکز شده است؛ یعنی به‌جای آنکه هر روز یک طرح و لایحه‌ای در مجلس شورای اسلامی یا در پارلمان به تصویب برسد، بیشتر بر کیفیت قانون‌گذاری تأکید شده است. به این معنا که بررسی کنند این قانون چه نوع کیفیتی را باید دارا باشد که بهترین و بیشترین اثر را از خود بروز دهد.
وجود انبوه مقررات نشانۀ توانمندی و کارآمدی یک مجلس نیست. چه بسا این امر برای دسترسی به یک قانونی که شفاف و کارآمد باشد، مُخِل است و چه بسا فراوانی کمیت قانون‌گذاری به کیفیت قانون‌گذاری صدمه بزند. لذا امروزه به‌دنبال مقررات‌زدایی و کاستن قانون‌گذاری هستند؛ یعنی می‌خواهند قانون‌گذاری را از سطح کمّی به کیفی ارتقا دهند. در نگاه آنان قانونِ کمتر بهتر است، نه قانون بیشتر. قانون باید آسان‌ساز و قابل‌اجرا باشد. قانونی که بتواند رضایت شهروندان را ایجاد کند. لذا امروز مجلس شورای اسلامی با دو وضعیت روبه‌رو است؛ اول اینکه به‌عنوان منتخب مردم باید به‌دنبال رضایت شهروندانی باشند که او را انتخاب کردند و دوم این است که قانون‌گذاری را ارتقا ببخشد و به کیفیت قانون‌گذاری بپردازد و این دو مورد را با هم به‌گونه‌ای تلفیق کند که نتیجۀ بسیار مطلوبی حاصل شود. لذا کیفیت قانون زمانی است که آن قانون قابلیت اجرا و سازگاری، فهم‌پذیر، شفاف و واضح باشد و سادگی داشته باشد. قانونی که پیچیده و غیرقابل‌فهم باشد و نیاز به تفسیر متناوب داشته باشد و در عین حال مورد تغییر و اصلاح‌های پشت‌سرهم قرار بگیرد، نمی‌تواند آن قانون کارآمد و باکیفیت باشد.
مصوبات پارلمان باید روشن و قابل‌فهم و منسجم باشد. همچنین باید سازگار با وضعیت‌های فرهنگی و نیازهای جامعه باشد و منطبق با افرادی باشد که به‌منظور آن طراحی شده است. این می‌تواند در نهایت قانون‌گذاری را به کارآمدی برساند.
مفهوم و جایگاه فرآیندهای قانون‌گذاری چیست و چه اصولی بر آن حاکم است؟
پروین: فرآیندهای قانون‌گذاری نقش مهمی را در کیفیت قانون‌گذاری ایفا می‌کنند. فرآیند را می‌توان به دو مفهوم مضیّق و موسّع تقسیم کرد. مفهوم مضیّقِ فرآیند به‌معنای رویّۀ شکل‌گیری قانون‌گذاری است که از مرحلۀ پیش از تهیه و پیشنهاد قانون شروع می‌شود و تا مرحلۀ تصویب نهایی قانون ادامه می‌یابد و مرحلۀ موسّع آن فرآیندی است که بر مفهوم پیشینی کلیۀ فرآیندها و عواملی که به‌نوعی در امر قانون‌گذاری می‌توانند مؤثر باشند را در بر می‌گیرد.
یکی از نکات دیگری که در این وضعیت اثرگذار است، اصول قانون‌گذاری است. تمامی اندیشمندان و متخصصان مطالعات پارلمانی، اصول و ویژگی‌هایی را برای قانون‌گذاری ذکر کرده‌اند و قانون‌گذاری قابلیت‌دار را به دسته‌های مختلفی تقسیم کرده‌اند. اصول و ویژگی‌های یک قانون به این معناست که یک متن و مصوبه هنگامی قانونی است که دارای اصول و ویژگی‌هایی باشد. یک مصوبه زمانی قانونی محسوب می‌شود که دارای اصول و ویژگی‌های قانون‌گذاری باشد و آن اصول و ویژگی‌ها شناخته‌شده، رسمیت‌یافته و قابل‌تعریف باشد و لذا اصول قانون‌گذاری باید کاملاً موردتوجه قانون‌گذار قرار بگیرد و اساساً به آن توجه کند. اصول قانون‌گذاری یک سری اصول ذاتی است و یک سری اصول عرضی و آن اصول ذاتی معمولاً ماهیت قانون است؛ یعنی باید به ماهیت قانون توجه شود که تا چه اندازه با وضعیت‌های جاری مملکت و حکمرانی مطابق است. چه اندازه متن این قانون با وضعیت موجود انطباق دارد و چه اندازه ماهیت این قانون، ساده، شفاف و سازگار است و در عین حال اصول شکلی آن هم باید رعایت شود.
یکی از ویژگی‌های دیگر در اصول قانون‌گذاری، ویژگی استمرار قوانین است. منظور از استمرار قانون، این است که قانون به‌آسانی دستخوش تغییر و اصلاح و بازنگری نشود. البته منظور ما این نیست که قوانین باید ابدی و ازلی باشد؛ چراکه تنها قانون خدا ابدی و ازلی است. قانونی که دست‌ساز بشر است، می‌تواند قابل‌تغییر باشد و به‌هیچ‌وجه ابدی و ازلی نیست و همچنین نیازمند اصلاح است. ولی قوانینی که از پارلمان تصویب می‌شود، اگر اصول ماهوی و اصول شکلی و به‌تعبیر دیگر اصول ذاتی و عرضی آن و ویژگی‌های قانون را رعایت نکرده باشد، چون نتیجه‌بخش نخواهد بود، پیوسته دچار تغییر و اصلاح و بازنگری خواهد شد و لذا آن موقع است که شهروندان را با مشکل مواجه می‌کند.
انتظار شهروندان این است که در برنامه‌ریزی که در زندگی خود انجام می‌دهند و در روابط اجتماعی که با یکدیگر دارند و همچنین نسبت به قانونی که بر اساس آن برنامه‌ریزی می‌کنند، یک فرآیند طولانی را در نظر بگیرند و با قانونی روبه‌رو باشند که باثبات باشد، نه اینکه قانون به‌زودی دستخوش تغییر و اصلاح بشود و در فواصل زمانی خیلی کم تغییر یابد. لذا شهروندان در این حالت نمی‌توانند به‌طور روشن به حقوق خود دست یابند و حقوق و وظایف آنها کاملاً روشن نیست و نمی‌توانند زندگی خود را در چهارچوب قانون تنظیم کنند. پس اگر هدف رضایت شهروندان است، قانون‌گذار باید این اصول را در قانون‌گذاری رعایت کند که یکی از آنها، استمرار و ثبات در قانون است؛ بنابراین اصلاحات و تغییرات مداوم در فواصل زمانی کم، قدرت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری را از شهروندان و مسئولین می‌گیرد. مثلاً شما فرض کنید در قانونی که مجلس تصویب می‌کند، تأکید می‌شود که آیین‌نامۀ اجرایی آن باید توسط نهاد ذی‌ربط تصحیح بشود. این مسئله زمان‌بر بوده و می‌بینید که شش ماه و یا یک سال و چه بسا بیشتر از یک سال طول می‌کشد تا آیین‌نامۀ اجرایی این قانون توسط آن نهاد مرتبط تصویب شود و همین که به سرانجام رسید می‌بینند که قانون تغییر پیدا کرد و اصلاح شد.
قانون نباید دارای ابهام باشد. قانون باید شفاف باشد تا کمتر به تفسیر آن نیاز باشد. قانونی که از کلمات مبهم و پیچیده و سخت استفاده کند، در نهایت برای مجریان قابلیت اجرایی را نخواهد داشت و در نتیجه به تفسیر پناه می‌برند.
به هر ترتیب یکی از ویژگی‌های قانون، این است که باید ثابت بوده و کمتر قابل‌تغییر باشد. البته اقتضائات زمانی و در عین حال اقتضائات مکانی هم ایجاب می‌کند که قانون باید اصلاح شود و تغییر پیدا کند. قانون ابدی و ازلی فقط قانون الهی است و در عین حال ما می‌بینیم که حتی در بحث فقه هم باید بر اساس اقتضائات زمان و مکان اجتهاد و استنباط کند و راهکارهای جدیدی را برای پاسخ‌گویی نیازها و مطالبات مردم بیابد؛ یعنی حتی در مباحث فقهی هم می‌بینیم که قانون ثابت و ابدی و ازلی نیست. اصل دوم قانون اساسی ما پایه‌های نظام را مشخص کرده و می‌گوید که از طرق زیر قابلیت اجرا را دارد. یکی از آن راهکارها اجتهاد و استنباط مستمر فقهای جامع‌الشرایط است. اگر درمورد استمرار و پیوستگی و ثابت‌بودن نسبی قانون صحبت می‌کنیم به‌معنای ابدی و ازلی‌بودن آن نیست. پس برای اینکه قانون‌گذار از آن حالت تعادل خارج نشود، باید به این نکته توجه داشته باشد که قانونی را تصویب کند که با وضعیت‌های موجود سازگاری داشته باشد و در عین حال با قوانین پیش از خودش هم متعارض نباشد. قانون با تصویب و تأیید شروع می‌شود و با نسخ هم از میان می‌رود و کنار گذاشته می‌شود. ولی در عین حال این قوانین باید به‌گونه‌ای موردتوجه قرار بگیرند که با هم تعارض نداشته باشند و جامعه را دستخوش اغتشاش و سردرگمی نکنند و بتوانند مجریان و شهروندان را ملزم به تبعیت از قانون کنند. این‌ها از جمله ویژگی‌هایی است که برای بحث قانون وجود دارد.
چه نهادهایی در مجلس شورای اسلامی می‌توانند بسترهای کارآمدی قانون‌گذاری را فراهم کنند؟ این نهادها چه ظرفیت‌هایی در این زمینه دارند؟
پروین: مجلس شورای اسلامی باید محصول کار کمیسیون‌ها بر روی طرح‌ها و لوایح باشد؛ یعنی طرح‌ها و لوایح نباید ابتدائاً در صحن علنی مجلس مطرح شود. وقتی در صحن علنی مجلس مطرح شود، ابتدائاً و بدون هیچ نوع زمینه‌های کارشناسی کمیسیون بر روی آن، قطعاً برای مجلس وقت‌گیر است و ممکن است قانون نتواند با آن شرایط و ویژگی‌های مناسب به تصویب برسد و لذا کاملاً ضرورت دارد که ابتدا این طرح و لایحه در کمیسیون‌ها مطرح شود؛ چون در کمیسیون‌ها افراد باتجربه‌ای حضور دارند و از کارشناسان باتجربه‌ای بهره می‌برند و همچنین وزرا و بالاترین مقام دستگاه اداری در قوۀ مجریه به‌آسانی می‌توانند در کمیسیون‌ها حضور یابند و نظر کارشناسانه خود را ارائه کنند.
یکی از ظرفیت‌هایی که مجلس شورای اسلامی برای استفاده از درون‌داده‌های خارجی دارد، استفاده از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی است. شرح وظایف این مرکز هم در سال ۱۳۷۴ به تصویب رسیده و وظایف آن را هم تبیین کرده است. این مرکز قابلیت‌های خوبی دارد و علاوه بر آنکه از کارشناسان خوبی برخوردار است، پشتوانه‌های علمی و پژوهشی که متناسب با وظایف مرکز پژوهش‌های مجلس است را دارد و می‌تواند از اطلاعات و داده‌های خارج از مجلس شورای اسلامی استفاده کند. این اطلاعات و داده‌ها در خارج از مجلس شورای اسلامی برای نمایندگان مجلس که می‌خواهند قانون‌گذاری کنند، بسیار قابل‌استفاده است و چون مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به قابلیت‌ها و ظرفیت‌هایی که دارد، این داده‌ها را رصد می‌کند و آنها را کاملاً کارشناسی‌شده در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار می‌دهد، می‌تواند به قابلیت قانون‌گذاری و کارآمدی قانون‌گذاری به‌خوبی کمک کند. لذا اینجاست که می‌توان کارویژه‌هایی که مرکز پژوهش‌های مجلس بر عهده دارد را به چند دسته تقسیم کرد. اولین وظیفۀ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درمورد بررسی طرح‌ها و لوایح بیرون از مجلس است و در اینجا می‌تواند با مطالعۀ کارشناسانه‌ای که دارد، نتیجۀ کارشناسی خودش را در اختیار نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار بدهد.
دومین وظیفه‌ای که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی دارد، بحث تعیین اولویت‌بندی است. قطعاً قوانین زیادی یا پیشنهاد و ابتکار برای تصویب قانون به‌صورت طرح و لایحه در دوره‌های تقنینی برای مجلس فراوان است و مجلس هم در یک دورۀ تقنینی چهارساله، این‌قدر فرصت ندارد که تک‌تک این موارد را تصویب کند. پس ضرورت دارد که این‌ها را اولویت‌بندی کند و چه بهتر که این اولویت‌بندی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس صورت بگیرد که قطعاً در آنجا توانایی خوبی برای تشخیص ضرورت قانون‌گذاری و اولویت‌بندی وجود دارد.
سومین وظیفه‌ای که مرکز پژوهش‌های مجلس دارد، تأمین نیازهای اطلاعاتی و پژوهشی نمایندگان مجلس و کمیسیون‌ها است. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی می‌تواند داده‌های خارجی و اطلاعات خارج از مجلس را در زمینه‌های مختلف و با توجه به احاطه و اشراف اطلاعاتی که دارد، برای نمایندگان محترم فراهم کند و در بحث کارآمدی قانون‌گذاری، ایفای نقش صحیح و درستی را بر عهده داشته باشد.
به‌طور کلی اگر ما می‌خواهیم مجلسی داشته باشیم که این مجلس کارآمد باشد و قانون‌گذاری که انجام می‌دهد هم کارآمد باشد و در عین حال توجه به این نکته که قوۀ مقننه و مجلس شورای اسلامی یکی از جلوه‌های اعمال حاکمیت است لحاظ شود، پس باید به سهمی که در این اعمال حاکمیت دارد و کارآمدی که می‌تواند در این اعمال حاکمیت در بخش قانون‌گذاری و در بخش نظارت داشته باشد، کاملاً توجه کنیم.
کارآمدی جمهوری اسلامی ایران هم به کارآمدی مجلس شورای اسلامی بستگی دارد. ما در دوره‌های مجلس شورای اسلامی این مورد را داشتیم که یک قانونی تصویب شده و بعد هم افکار عمومی آن را نپسندیده و قبول نداشته است. این کار هزینه دارد و لذا قانون‌گذار وظیفه دارد که کاملاً به این نکته توجه داشته باشد و کمترین خلل و ناکارآمدی را در قانون‌گذاری لحاظ کند و در نهایت مجموع کارآمدی مجلس و نظام جمهوری اسلامی ایران موجب رضایتمندی مردم خواهد شد. / مفتاح
